实务 | 棚户区改造操作实务

一、棚户区改造综述

(一)概念与回顾

1、概念

       2013年3月5日，国务院总理李克强代表新一届中央政府向全国人大报告政府工作时指出:“今后一个时期，着重解决好现有“三个1亿人”问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”。“要更大规模加快棚户区改造，决不能一边高楼林立，一边棚户连片”。

       棚户区和城中村是个什么东西呢?词典上没有，公开的法律、法规规章对于“棚户区和城中村”没有明确界定，而多年来对此界定的具体的标准都是以地方文件加以明确。

         有关部门此前在内部文件上对此的表述和学术界的共识是:

        棚户区一般是指城市建成区范围内、平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏、乱、差的区域。

        其中涉及土地为集体所有，主要由农民所建造的棚户区便是人们俗称的'城中村'。

        2、棚户区是历史的产物。

        有的学者撰文说经考证认为“棚户区”这一名词来源于辽宁抚顺、阜新的工业贫民聚集区。因为近些年来的轰轰烈烈的“棚户区和城中村”改造工作最早起源于此。

         我考证后认为“棚户区”名词的出现是始见于上海，是伴随着中国近代工业的建立而出现的。棚户区始于十九世纪末的上海沿苏州河的两岸。当时的上海，由于近代工商业的发展，外地来的工人拖家带口慢慢聚集在一起搭建简易住房，几十年的努力渐成规模就形成了当时的棚户区。

        1949年之前，上海市政当局为控制棚户区蔓延，曾以有碍市容观瞻为由对棚户实施取缔，遭到棚户居民的激烈抵制。1920年代末至1940年代末的上海市政府还曾动用各种力量，推行贫民住宅安置工程，内容包括建造“平民住所”、“平民村”，组织“义卖房 屋”等，但这些清理与安置措施，并不能遏止棚户区的扩张。

       上海解放后，清除和改造棚户区，同样是城市治理的燃眉之急。任务之艰巨也是前所未有。据统计，截至1949年5月上海解放，上海的棚户区占地面积1109万平方米，棚户简屋197500间，建筑面积322．8万平方米，共居住着115万人。这些统计数字还不包括大量见缝插针的“旱船”、“草棚”、“水上阁楼”。经过上海市人民几十年的努力，解放前的'棚户区'在上世纪六十年代已经基本拆迁改造完毕。全国大部分城市在城市建设中也基本完成了对棚户区改造的任务，但中小城市的进度落后于大城市。

       然而，由于历史和现实的原因，在解放前的“棚户区”拆迁改造完成后，新的“棚户区和城中村”又在产生。坦率直言，是过去重积累、重建设、轻生活的指导方针造成的在居住条件上对工人阶级和市民的欠账。虽然此时的“棚户区和城中村”与解放前的棚户区不可同日而语，有了基本的水、电供应且基本是无偿提供，但是其区域内的房屋结构简陋，缺乏必要的市政基础设施，居民生活严重的不便。尤其是一些老工业城市，基础设施的建设欠账较多。

        在李克强总理主持辽宁省工作时，政府陆续出台一系列政策措施，在各省市中率先对城市棚户区开展大规模拆迁改造。在李克强到国务院工作后，继续推动各级政府高度重视“棚户区和城中村”改造工作，把改造棚户区作为一项重要举措。初步统计，2006年至2011年底，全国累计开工改造各类棚户区超过1000万户。2012年，全国还将改造各类棚户区超过300户。

       原计划2013年至2017年五年改造城市棚户区800万户，其中，2013年改造232万户。但根据国务院工作安排,从2015年开始,全国开展为期三年的新的一轮棚户区改革工程,到2017年年底前,需完成1800万套的棚户区改造任务。

       从住建部2017年11月公布的数据显示,2015年棚户区改造开工601万套,2016年棚户区改造开工606万套,加上2017年已开工的600万套棚户区改造,也就是说,至2017年10月，全国不仅提前完成2017年棚户区改造开工任务,也提前完成为期三年的1800万套棚户区改造任务。

      2017年，各级政府从棚户区改造中尝到了甜头，地方政府必然的将继续推动棚户区改造名义下房屋征收拆迁。值得关注的是，今年的国务院常务会议确定，实施2018年到2020年未来三年棚改攻坚计划，将再改造各类棚户区1500万套，地方政府仍将大力于此。

(二)、种类

   1、城市棚户区改造。

        在加快推进集中成片城市棚户区改造的基础上，各地区要逐步将其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围，稳步、有序推进。市、县人民政府应结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围。禁止将因城市道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入城市棚户区改造范围。

　　 2、国有工矿棚户区改造。

        2013-2017，五年改造国有工矿（含煤矿）棚户区90万户，其中，2013年改造17万户。位于城市规划区内的国有工矿棚户区，要统一纳入城市棚户区改造范围。铁路、钢铁、有色、黄金等行业棚户区，要按照属地原则纳入各地棚户区改造规划组织实施。国有工矿（煤矿）各级行业主管部门，要加强对棚户区改造工作的监督指导。

　　3、国有林区棚户区改造。

        2013-2017，五年改造国有林区棚户区和国有林场危旧房30万户，其中，2013年改造18万户。对国有林区（场）之外的其他林业基层单位符合条件的住房困难职工，纳入当地城镇住房保障体系统筹解决。

　　4、国有垦区危房改造。

        2013-2017，五年改造国有垦区危房80万户，其中，2013年改造37万户。要优化垦区危房改造布局，方便生产生活，促进产业发展和小城镇建设。将华侨农场非归难侨危房改造，统一纳入国有垦区危房改造中央补助支持范围，加快实施改造。

二、棚户区改造决定程序的12个环节

        根据宪法和物权法的规定，棚户区改造需要征收房屋的，其征收决定的作出必需依照法律规定的程序和权限。国务院的《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台，弥补了国有土地上的房屋征收程序方面的法律空白。为此谨归纳《国有土地上房屋征收与补偿条例》在这方面规定的12个环节如下：

1．对征收范围的确定

        建设项目的立项需要选址，选择地址无疑要对拟征收范围内建筑、居民、环境等社情、民情进行调查摸底，进行比较，进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估，从而选择征收成本最低、对被征收人影响最小和公共利益最大的方案，为制定补偿方案提供依据。

        《国务院关于加强法治政府建设的意见》中规定：“凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。建立完善部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估工作机制，通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式，对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判，确定风险等级并制定相应的化解处置预案。要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得作出决策。”

2．进行规划审查和计划的编订

        项目在选址后就要进行规划审查，发现确需征收房屋的各项建设活动，不符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的应当喊停。如是规划依法可以调整，应按照法定程序变更规划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证”

        保障性安居工程建设、旧城区改建，确需征收房屋的应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，方可实施下一步工作。

3．建设项目的立项

       既然征收单位、个人的房屋是为了用地，所以用地项目依法立项是第一关。在该项目报请立项前需要进行可行性研究和是否属于公共利益的审查，并根据行政法的比例原则，确定最佳方案。

4．拟定征收补偿方案

        市、县级人民政府作出征收决定前需要由房屋征收部门拟定征收补偿方案。征收补偿方案应当包括征收方案和补偿方案两方面，具体内容应当有征收的详细理由、如何补偿、补偿的落实等诸多方面。

5．论证征收补偿方案

        条例规定对于征收补偿方案市、县级人民政府应当组织有关部门论证。有关部门，广义的理解则是 实现公共利益有关系的部门都应当参加。比如是一个环境保护项目，那么环保部门则应当参加。是一个教育项目，那么教育部门则应当参加。狭义的理解，则至少是立项、土地、规划等部门必须参加。既然是论证，那么在形式上论证会应当形成论证报告供政府参考。

6．对征收补偿方案征求公众意见

       除了论证，条例规定对征收补偿方案应当征求公众意见。征求意见前则应当公布征收补偿方案，至于公布的形式应当以保证公众能知晓。征求意见的期限不少于三十日。

7．修改征收补偿方案

        修改征收补偿方案有两种情况。

        一是对征收补偿方案征求公众意见后，市、县级人民政府结合公众意见对征收补偿方案进行修改。修改完成后，市、县级人民政府应当将征求意见的情况和征收补偿方案的修改情况及时公布。公布的内容应当能全面反映征求意见的内容、意见是否采纳、采纳的理由、修改的原因等方面。

        二是举行听证会后的修改。

        根据条例的规定，在旧城区改建中征收房屋中如果多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例的规定要举行听证会，那么市、县级人民政府应当根据听证会的情况修改征收补偿方案。

8．决定前的听证

        依照《行政许可法》和国务院2010年10月10日通过的建设法治政府的29条规定，在房屋征收过程中，政府的每个涉及公共利益的行政决定都应当举行听证。政府的每个涉及他人重大利益的行政决定都应当告知利害关系人有申请听证的权利，如果利害关系人申请，那么就必须组织听证。

        此外，条例在因旧城区改建的房屋征收中，如果多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例的规定，那么市、县级人民政府则应当组织听证会。这个听证与征收决定前的听证会能否合并以及听证会由被征收人和公众代表参加。被征收人应当是指所有的被征收人，不是被征收人代表。对于公众代表如何产生、听证会如何召开条例没有规定，有待于相关的实施细则对此予以明确。

9．社会稳定风险评估

       征收条例第12条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估”。这个进行社会稳定风险评估的规定过去是没有写入法律的。

        那么评估报告谁来写？有关规定没有明确。实务中很久不是律师来写，而是政府信访局、拆迁办，维稳办等机关来写。但最后他们都不写了，因为不好写。有的地区请律师来写。对此，我是支持的，我认为不论是律师个人来写还是以中介组织来写，肯定比政府机关写要好。

10．讨论决定

   如果房屋征收决定涉及的被征收人数量较多，那么作出征收决定前应当经过政府常务会议讨论。不过，数量较多如何把握又是一个需要明确的问题。仅以人数的多少作为是否需要经过政府常务会议讨论是不够的。比如对于一个中型以上企业厂房的征收中被征收人仅有一个，但其影响的自然人可能更多。公民的利益要慎重对待，法人、其他组织的利益同样应当慎重对待。

        然而，如果涉及的被征收人数量较多，而作出征收决定前没有经过政府常务会议讨论则是违法的。反之被征收人数量不多的项目，也要按照领导干部的分工和职务权限，民主决策。

11．落实征收补偿费用

       作出房屋征收决定前，政府对于征收补偿费用应当有所研究，在讨论决定征收时该费用应当足额到位、专户存储、专款专用。

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12．公告与进场

        作出房屋征收决定后，要依法公告和委托实施单位进场开展工作。

        实施单位非牟利性与矛盾预防。

       自此，该项房屋征收决定生效，征收活动就展开了。

三、棚户区改造的纠纷处理实务

     棚户区改造与民众民生相关，发生矛盾如何控制在可调节的范围十分重要。

     (一)， 政府的难点

       从上世纪九十年代初开始，国内的城市经历了一场拆迁建设的浪潮。其中，违法拆迁的问题成为当前社会矛盾加剧的热点之一。人们担心现在进行的“棚户区和城中村”改造是否会出现合法性的问题呢，现实也的确是让人担心。

        一是至今为止的全国的“棚户区和城中村”改造均是按照“政府主导、市场运作”的模式实施，即:政府除了鼓励地方实行财政补贴、税费减免、土地出让收益返还等优惠政策外，还允许在改造项目里，配套建设一定比例商业服务设施和商品住房，支持让渡部分政府收益，吸引开发企业(也就是房地产商)参与棚户区改造。这个模式是由被废止的城市拆迁房屋拆迁条例的相关规定作为法律支撑，在2011年初国有土地上房屋征收与补偿条例实施后，其法律冲突不可避免。

        引入开发商的做法使“棚户区和城中村”改造是否属于公共利益的需要的争论。

       二是，由于经过多年的商业开发，以原来的市场化方法实施“棚户区和城中村”改造的难度越来越大，主要原因是商业价值高、容易改造的已基本改造完毕，剩下的大多改造成本高。

         改造的高成本与调控房价之两难。

        三是如何处理好拆迁与当地房地产市场的关系。棚户区改造往往会冲击政府控制房价的努力，二者如何平衡利弊牵涉到当地党委、政府领导任期考核以及市民生活水平。

       (二)、坚持依法行政

       1、决策阶段科学性

       2、实施以人为本

       3、慎用强制手段

       (三)、维权与维稳

      正确处理好发展与稳定关系的奥妙在于懂得以维权为维稳的中心，在以下三个环节少犯错误。

      1、信访畅通

      2、复议认真

      3、行政诉讼

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